|
|
Земельная собственность в России:
правовые и исторические аспекты
XVIII - первая половина XIX вв.
Монография
Приложение 1
Экспроприация и иные способы принудительного изъятия
имущества у собственника
Согласно определению М. Венецианова, автора единственной дореволюционной
монографии по данному предмету, «экспроприация есть право государственной
власти принудительно отчуждать недвижимости и неразрывно связанные с ними
другие имущественные права, а также установлять сервитуты, поскольку то
будет необходимо для осуществления общеполезных предприятий, с уплатой
полного вознаграждения за отчуждаемые права» . В целом соглашаясь с
выводами, сделанными в работе М. Венецианова, Е. М. Васьковский
применительно к русскому праву и следуя легальному определению, полагал
более точным определять экспроприацию как «принудительное изъятие Высочайшей
Властью определенного недвижимого имущества из обладания частного лица за
полное вознаграждение для общеполезного предприятия» .
Экспроприация как юридический институт – явление весьма позднее,
появляющееся не ранее XVIII века. До того времени потребность государства в
определенной поземельной собственности удовлетворялась либо частными
соглашениями, либо прямым применением публичной власти, не ограничиваемым
никакими позитивными законами, а только должествующей сообразовываться с
конкретными условиями места и времени. Не было к появлению данного института
и конкретных экономических предпосылок – государство как хозяйственный
субъект было не слишком значительно и предприятий в столь крупных,
общегосударственных масштабах, что требовали бы регулирования экспроприации,
не осуществляло.
В России впервые изложение общих принципов экспроприации содержится в «Генерал-Прокурорском
наказе при комиссии о составлении нового Уложения, по которому Маршалу и
поступать» от 30 июля 1767 года . В пункте 11 этого наказа сказано: «Когда
для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не
должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай
есть тот, в котором должен торжествовать Гражданский закон, который
материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое
общество. Если общая польза требует, чтобы некоторый участок земли,
принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в
убытках его сделать удовольствие». Однако некоторые первые контуры легальной
процедуры экспроприации вошли в российское законодательство спустя более,
чем сорок лет, а именно в Учреждении Государственного Совета от 1 января
1810 г. в числе дел, Верховной Власти подлежащих, поступающих на
предварительное рассуждение Государственного Совета были названы «дела о
вознаграждении частных лиц за имущества, на Государственные нужды взимаемые»
(п. 9 § 29). Дальнейшее развитие эти начала получили в проекте Гражданского
Уложения 1814 г., в § 26 которого, взяв за образец art. 545 Code Civile,
говорилось: «В случаях, определенных законом, частная собственность может
быть отчуждена для общественной пользы правительству, но не иначе, как по
оценке, совершенной установленным порядком и по уплате вознаграждения
частному собственнику» .
Свод Законов 1832 года был не намного многословнее по данному вопросу – в
нем содержалось всего три статьи, относящиеся к экспроприации (354 – 355),
повторявшие ранее приведенные положения и не дававшие ответа на самые
ключевые вопросы: о порядке экспроприации, об оценке имущества и порядке
выплат и т. п. Вскоре, однако, данный законодательный пробел был
ликвидирован: 7 июня 1833 года был издан именной указ Сенату «О правилах
вознаграждения частных лиц за имущества их, отходящие на государственное и
общественное употребление» , в котором было сказано: «Усматривая из дел, к
разрешению нашему многократно восходивших, что в порядке вознаграждения
частных лиц за имущества, отходящие из их владения на государственное или
общественное употребление, не было доселе постановлено общих и постоянных
правил, и что потому дела сии решаются разнообразно, в пресечение важных
неудобств, от сего происходящих, признали мы за благо, согласно мнению
Государственного Совета, постановить следующее…» и далее утверждались нормы,
затем в полном объеме включенные в Свод Законов 1842 г. Принципиальные
моменты данного законоположения были следующие:
1. Применение принудительного отчуждения совершается не иначе, как в силу
именных Высочайших указов.
2. Полное и предварительное вознаграждение.
3. Сумма вознаграждения определяется или по соглашению с собственником
имущества, или по оценке особой смешанной комиссии, в состав которой входят
представители администрации, сословий и специалисты-оценщики; окончательное
установление вознаграждения восходит на Высочайшее усмотрение, за
исключением тех случаев, когда сумма вознаграждения не превышает трех тысяч
рублей.
4. На оценку собственник может делать свои замечания и вызвать, таким
образом, переоценку.
5. Вознаграждение выражается в однородном и в выгодах равном имуществе, или
в деньгах; оно выдается собственнику с прибавкой пятой части, если оно с
этой прибавкой не превзойдет цены, объявленной самим владельцем .
В 1860 г. данные положения, извлеченные из именного сенатского указа были
дополнены временным постановлением о том, что железнодорожные общества имеют
право до окончательного решения дела занимать необходимые им имущества по
взносе в оценочную комиссию присужденной ею суммы вознаграждения (прим. к
ст. 575 по Продолжению 1863 г.), а 6-го мая 1872 года были Высочайшее
утверждены касательно железных дорог особые правила об отчуждении частных
имуществ, которыми в необходимых случаях разрешается занимать имущества до
оценки, по одной описи, и без внесения предварительной суммы вознаграждения.
Эти правила были изданы как временные, на один год, но затем ежегодно
подтверждались вплоть до 1887 года .
19 мая 1887 г. было Высочайше утверждено мнение Государственного Совета о
проекте правил о вознаграждении общественном. Данный закон внес мало нового
в положения об экспроприации, изданные ранее – по существу он являлся
сводкой из постановлений закона 1833 года и позднейших узаконений 6-го мая
1872 г. и др., призванным внести внешнюю, формальную упорядоченность
процедуры, являясь актом локальной кодификации. Совершенно новыми были
положения гл. III закона «О вознаграждении за временное занятие имуществ и
за участие в пользовании чужим имуществом», а также некоторые правила
оценки. Этим же законом было введено правило, обеспечивавшее права
экспроприата (собственника экспроприируемой вещи), а именно, дававшее ему
право требовать отчуждения имущества в полном составе, если оставшаяся за
отрезкою часть оного делалась бесполезной для владельца (п. 10 ст. 584) .
Важным положением российских законов об экспроприации было предоставление
экспроприатам прав выкупа и преимущественной покупки (ст. 590, 593). Право
выкупа могло осуществляться в течении десяти лет со дня отчуждения и
состояло в возврате полученного вознаграждения. По истечении десятилетнего
выкупного срока, за экспроприатом оставалось право преимущественной покупки
по соглашению (купчая крепость) или по новой оценке (данная). Как отмечал В.
И. Синайский, «право на возврат имущества важно в том отношении, что оно в
особенности подчеркивает исключительный характер экспроприации, т. к. с
отчуждением недвижимости бывшее право собственности еще сохраняет некоторое
значение для его собственника и может, так сказать, восстановиться» .
К концу существования Российской Империи, по Своду Законов изд. 1900 г. (ст.
ст. 575 – 600 т. X, ч. I), отечественному законодательству были известны
следующие способы принудительного изъятия имущества у собственника (причем
требуется особо отметить, что не только процедуры в отношении имуществ
движимых и недвижимых были различны, но и сами таковые установления носили
различные наименования):
1) конфискация, применявшаяся в качестве наказания и носившая характер
безвозмездного отчуждения имущества у собственника;
2) экспроприация – принудительное возмездное отчуждение недвижимого
имущества, необходимого для государственных или общественных нужд;
3) реквизиция – аналогичное экспроприации отчуждение движимого имущества;
4) секвестр – временное изъятие недвижимого имущества в управление и
пользование государства. Секвестр, в отличие от трех выше перечисленных
способов принудительного изъятия имущества, не влек перехода права
собственности ;
5) арест – аналогичен секвестру, относясь к движимостям;
6) временное занятие имущества – аналогичен секвестру, но не имел
карательных целей, а призван был способствовать осуществлению публичных
потребностей в определенном недвижимом имуществе на определенный срок.
Конфискация недвижимых имуществ как способ прекращения права собственности
была широко распространена в XVII – XVIII вв. в качестве средства принудить
равно поместное и вотчинное дворянство к надлежащему несению службы. В XVIII
веке термин «конфискация» применялся весьма широко – не только при отобрании
имущества в качестве наказания за преступление, но равно за долги, недоимки
по казенным платежам и т. п. По существу конфискация означала всякое
безмездное отобрание имущества в казну, что явствует, например, из сферы
деятельности учрежденной в 1729 году Канцелярии конфискаций – она ведала
продажей имуществ выморочных, поступивших в казну по недоимках, а равно
вследствие совершенных их владельцами политических преступлений, также как и
аукционной продажей имуществ, изъятых судебными решениями по частным искам.
Тем не менее преобладающим – и сохранившимся по сей день – пониманием
термина «конфискация» было отнесение его к числу наказаний по уголовным
преступлениям. Конфискации по принятым правилам подлежало все имущество
осужденного, равно родовое и благоприобретенное, за некоторыми изъятиями.
Так, в случае государственной измены, если родственники изменника не знали о
его преступном намерении и жили не в разделе, то при общей конфискации
выделялось «из вотчин и ис поместий им, что государь пожалует» (Уложение
1649 г. Гл. II, ст. 7). Аналогичный принцип общей конфискации при выделении
прожитка соблюдался и последующим законодательством .
В Жалованной грамоте дворянству 1785 г. конфискация имущества лиц
благородного сословия была ограничена только благоприобретенными
имуществами, т. е. не могла быть распространена на имущества родовые (ст.
23). В 1802 году данная мера была распространена на все сословия и тем самым
стало общим правилом русского гражданского законодательства.
Изъятия из данного правила были установлены указами 1809, 1810, 1820, 1831 и
др. годов, а именно, полагалась конфискация равно как всего
благоприобретенного, так и родового имущества при осуждении за участие в
бунте или в заговоре против Верховной власти или в государственной измене. В
Своде Законов изд. 1832 года на основании данных указов была сформулирована
общая норма о конфискации родового и благоприобретенного имущества в
качестве наказания за участие в бунте, но распространена она была, равно как
и положения указов, только на губернии пограничные. Расширение сферы
действия этой нормы произошло при издании Уложения о наказаниях 1845 года.
Для применения данной особой меры наказания по российскому законодательству
требовалось каждый раз издание специального закона, распространяющегося на
всю Империю или только на часть ее (ст. 255 Ул. о наказ.) . Такой указ мог
состояться перед началом войны, при внутренних смятениях или же на случай
возобновления или возбуждения смут – обратной силы этот специальный указ по
общему правилу не имел. Особенно широко данные положения применялись в ходе
и после польского восстания 1830 – 1831 гг. , для реализации каковых в 1831
г. были учреждены губернские конфискационные комиссии, а в 1832 –
ликвидационные комиссии, долженствовавшие руководствоваться правилами для
конкурсов. К 1833 году в 9 западных губерниях конфисковано было 315 имений,
общим размером в 831.155 десятин, в которых числилось 110.870 д. м. п.
Помимо конфискации имуществ, непосредственно мятежникам принадлежавших, по
Высочайше утвержденным общим правилам конфискации имений владельцев, которых
наследники лишены прав своих за участие в мятеже 1830 – 1831 года , действие
положений распространялось также и на те как родовые, так и
благоприобретенные имущества, что должны были перейти к ним в порядке
наследования от «родителей мятежника, а также родных деда и бабки, родных
дяди и тети, когда он [т. е. мятежник – А. Т.] ближайших после сих последних
по закону наследник» (ст. 1). Данные имущества оставались в распоряжении
непосредственных их владельцев вплоть до смерти, но если при жизни они ими
не распорядились каким-либо непротивозаконным образом, то по смерти их оно
отбиралось в казну в той части, в каковой наследовать должен был бы
мятежник, не будучи он лишен такового права по судебному приговору, а
родовые имущества не конфисковывались только в том случае, если акт
распоряжения ими вступил в силу еще при жизни родственников мятежника (ст.
2).
После начала польского восстания 1863 года был вновь издан указ о
конфискации имущества лиц, причастных к беспорядкам в западных губерниях . В
1868 г. изданы были правила о ликвидации долгов и рассмотрении разных
претензий к имениям, конфискованным по мятежу 1863 г. ; дела эти разбирались
в местных палатах гражданского суда. Указом 11 мая 1873 г. повелено было
прекратить в западных губерниях все неоконченные еще дела о конфискации
имений по «мятежу 1863 года» и новых конфискационных дел не начинать; в
следующем году освобождены были от конфискации все имения, подлежавшие ей по
мятежу 1863 г., но до 3 февраля 1874 г. не поступившие в окончательное
владение казны .
Временное занятие имущества впервые появилось в качестве юридического
института в российском законодательстве в качестве раздела 3-его в ранее
упомянутом законе об экспроприации 1887 года. Временным занятием
признавалось принудительное, за вознаграждение и на срок не свыше трех лет
пользованием недвижимым имуществом – в случае же, если государственные
потребности требовали занятия имущества на больший срок, то в такой ситуации
надлежало прибегнуть к экспроприации (ст. 575, ст. 602 и след.). Так же, как
и для экспроприации, для процедуры временного занятия требовалось
непременное издание Именного Высочайшего Указа, а собственнику имущества
выплачивалось вознаграждение в размере 6 % от стоимости оного, каковое
определялось либо добровольным соглашением, либо же оценкой по общим
правилам, установленным для экспроприации (ст. 602).
Правом на проведение секвестра, согласно Общему учреждению о губерниях (т.
II Свода Законов), обладали генерал-губернаторы на территориях, объявленных
находящимися на военном положении в отношении тех случаев, когда собственник
имущества путем распоряжения оным или доходами от него осуществлял
преступные цели, либо когда упущения его управлению имуществом влекли
«опасные для общественного порядка последствия». Издержки по управлению
секвестрованным имуществом надлежало покрывать от доходов с него, а остаток
дохода подлежал возвращению собственнику не ранее снятия секвестра ;
разумеется, в отличие от временного занятия, при секвестре вознаграждения
собственнику имущества не полагалось.
Законодательная и практическая активность в сфере секвестра связан с Первой
мировой войной. Полномочия по наложению секвестра 31 марта 1915 г. получил
министр путей сообщения, 29 мая 1915 г. его полномочия были распространены и
на водотранспортные предприятия, отказывавшие в перевозке топлива. 7 июня
1915 г. военный министр получил полномочия налагать секвестр вообще на все
предприятия, отказывавшиеся от приятия или исполнения военных заказов. 17
августа того же года полномочиями по наложению секвестра были наделены
министр промышленности и торговли и главноуправляющий землеустройством и
земледелием.
12 января 1916 года было утверждено Положение о порядке заведования и
управления секвестрованными предприятиями и имуществами. Важной чертой
данного Положения являлось предоставление правительственным органам права
изменять назначение секвестрованного предприятия.
В 1915 г. было секвестровано 14 предприятий, в 1916 – 18. Наиболее крупным
из подвергнутых секвестру предприятий оказался Путиловский завод, правление
которого отказало правительству в расширении производства для исполнения
государственных военных заказов, опасаясь послевоенного спада. Когда, в
дополнение к этому, правление завода оказалось неспособно справиться с
забастовкой рабочих, то Правительство решилось на секвестр, одновременно
выделив предприятию значительные кредиты для переоборудования .
Примечания
М.А. Ковальчук, А.А. Тесля Земельная собственность в России: правовые
и исторические аспекты XVIII - первая половина XIX вв. Монография.
Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2004.
Здесь читайте:
Андрей Тесля (авторская
страница).
|
