|
П.А.Столыпин
ПРОГРАММА РЕФОРМ П.А.СТОЛЫПИНА
В 2 томах
Документы и материалы
Том 1
Об установлении главных начал устройства губернских
учреждений 80)
Высшее правительство уже давно озабочено сознанием, что одной из
существенных его задач является необходимость всестороннего пересмотра
начал, лежащих в основании строя губернских учреждений, а в связи с этим
необходимость и соответственных преобразований. Если до сих пор это сознание
не приводило еще к возможности представить вполне законченный проект таких
преобразований, то причины этому надлежит искать, главным образом, в том,
что ряд последних десятилетий беспрерывно выдвигал на ближайшую очередь все
новые и новые стороны государственной и общественной жизни, каждая из
который неизменно вносила свои требования и условия в вопрос о строе
местного управления вообще и губернских учреждений в частности, а,
следовательно, делала обязательным полный пересмотр всех уже произведенных
работ.
Если говорить только о сравнительно ближайшем времени, то уже в 1859 г., по
представлению министра внутренних дел, была образована особая комиссия о
преобразовании губернских и уездных учреждений. Ее работы, однако, не могли
привести к какому-либо окончательному результату, так как возникавшие тогда
новые крестьянские, земские и городские учреждения не были еще поставлены в
органическую связь с существовавшей губернской администрацией. Многие иные
реформы, последовательно шедшие вслед за указанными, не менее их требовали
установления все той же органической связи и, соответственно, впредь до
указаний опыта, делали преждевременным завершение работ по преобразованию
местного управления.
В 1881 г., по представлению министра внутренних дел, была учреждена новая
комиссия по реформе строя местного управления, действовавшая, под
председательством статс-секретаря Каханова 81), в продолжении четырех лет. Ее
работы также остались незавершенными, так как к этому времени подверглись
преобразованию прежде действовавшие Земское и Городовое положения, а равно
был установлен новый строй крестьянских учреждений. Рядом с этим в круг
деятельности местного управления явились новые задачи, не бывшие ранее в
виду у деятелей названной комиссии.
Всемилостивейшим Манифестом 26 февраля 1903 г., в числе других
предначертаний к усовершенствованию государственного порядка, Высочайше было
повелено преобразовать и губернское и уездное управления. Особо учрежденная,
под председательством министра внутренних дел, комиссия немедленно
приступила к исполнению Высочайшей воли, но труды ее остались точно так же
незавершенными, как и труды всех предшествовавших комиссий.
Помимо влияния на ход изложенных работ всех тех беспрерывно следовавших
преобразований, которые существенно меняли строй местной административной
жизни, несомненно, имело первостепенное значение и то обстоятельство, что
означенные преобразования совершались в различных направлениях, знаменуя
собою смену политических взглядов высшего правительства, иногда резко одни
другим противоречивших. Между тем, как это само собой разумеется, реформа
местного управления, если не всецело, то в весьма многих отношениях является
не только деловой, но и политической реформой.
Едва ли не ясно, что и ныне переживаемая нашим отечеством эпоха коренных
изменений государственного строя не является достаточно благоприятной для
более или менее законченных работ по преобразованию местного строя. Но, с
другой стороны, именно эти особенности времени выдвигают с особенной
остротой и на первый план необходимость незамедлительного согласования всех
существующих в местном управлении распорядков с теми новыми принципами и
стремлениями, которые легли в основу вышеуказанных коренных изменений.
Распределяя весь строй местного управления на строй уездного и губернского
управления и выделяя из него в особое представление предположения о
преобразовании учреждений земского и городского самоуправления, министр
внутренних дел настоящим своим представлением входит в Совет министров с
изложением тех главных начал, которые он считал бы необходимым положить в
основание преобразования собственно губернских учреждений.
В ныне действующем строе губернских учреждений министр вну-тренних дел
усматривает, главным образом, следующие сущест-венные недостатки:
1) отсутствие точных и определительных воззрений на существо губернской
должности;
2) отсутствие надлежащего единства управления;
3) ведущую к длинному ряду самых нежелательных последствий обособленность
двух сосуществующих сторон управления – стороны собственно административной,
осуществляемой должно-стными лицами по назначению от правительства, и
стороны административно-хозяйственной, осуществляемой органами выборными;
4) чрезмерную дробность распределения дел по предметам управления, что ведет
к фактическому переходу власти из рук несущего полную ответственность за ход
дел губернатора в руки подведомственных ему чинов, несущих лишь ограниченную
ответственность;
5) отсутствие вместе с тем у губернатора действительных помощников;
6) несоответствующие современным потребностям оклады содержания, присвоенные
губернским чинам.
Рядом с этим и в связи с основной задачей преобразования, является
неотложной потребностью теперь же внести в строй административной жизни
губернии и все то, что вызывается прямой необходимостью согласовать
губернские распорядки с началами, которыми проникнуты коренные изменения
государственного строя, поскольку таковые отразились в законодательстве
последних лет.
Войдя в рассмотрение вопросов, касающихся стоящей во главе губернского
управления должности губернатора, министр внутренних дел долгом почитает
отметить, что, как показывает историческое изучение законодательства,
действующий закон не имеет единого и точно определенного воззрения на
существо этой должности. Закон довольствуется совокупностью тех положений,
которые, путем наслоений, образовались в результате многочисленных колебаний
законодательства и его попыток внести в существо взгляда на должность
губернатора те или иные изменения.
Губернаторская должность, созданная Петром I в исключительной зависимости от
Государя и Сената, была поколеблена в первоначальном значении своем сперва
учреждением наместничества, а затем образованием министерств. За включением
этой должности в состав Министерства внутренних дел, сама собой стала
проявляться рознь, выразившаяся, с одной стороны, в стрем-лении губернаторов
восстановить, на основании неотмененных на-казов Петра I и Екатерины II,
значение «хозяина губернии» и распространить свою власть на все отдельные
управления, а с другой – в отстаивании этими последними своей
самостоятельности, соответственно указаниям позднейшего законодательства. В
1837 г. был издан новый наказ губернаторам. Хотя он и имел в виду точно
определить права и обязанности губернаторов, но ему не удалось достичь этой
цели, так как, в сущности, он только узаконил установившийся временем
порядок вещей, в основе своей страдавший неопределенностью. Наказ 1837 г. не
изменил положения губернаторов, в то же время обременив их весьма многими
делами чисто формального свойства, исполнение которых не оставляло ни
времени, ни сил для выполнения обязанностей по общему надзору. Засим
преобразование губернских правлений, последовавшее в 1845 г., также не
облегчило и не возвысило значения губернатора, а только улучшило
делопроизводство и штаты. Заявления губернаторов о неудовлетворительной
постановке их должности продолжали поступать по-прежнему и заключали в себе,
главным образом, указания: на разъединенность в управлении, которая, в связи
с недостаточностью власти губернатора, порождала формализм и сложность
управления, при внутреннем бессилии его; на несоответствие требований
закона, налагавших на губернатора обязанности невыполнимые по своей мелочной
подробности и многочисленности, с предоставленными в его распоряжение
средствами к исполнению этих обязанностей; на несоответствие вообще понятия
о губернаторе, как о хозяине губернии, с действительным значением должности,
стоящей в полной зависимости от центральных управлений и не имеющей
достаточного влияния на действующие в губернии отдельные управления; на
несогласование общих определений наказа губернаторам со специальными
законами по отдельного рода делам; на недостаток исполнительных способов в
тех случаях, когда, по закону, губернатор обязан немедленно принять все
необходимые меры.
Подобные заявления признавались, в большинстве случаев, вполне
справедливыми. Целый ряд отдельных мер, принятых в связи с этими
заявлениями, однако, лишь осложнил вопрос, так как, наряду с этими мерами,
остался в силе все тот же наказ 1837 г.
Сверх того, и эти отдельные меры, принимавшиеся в разное время, при
различных общих условиях, удовлетворяли лишь той или иной отдельной цели, но
в общее вносили только новую неопределенность.
Между тем, условия деятельности губернаторов успели принять настолько иной
вид, что губернаторы уже давно не могут восполнять, как это допускалось
прежде, неопределенность закона мерами произвольными, основанными
исключительно на общих указаниях наказа.
В этом отношении первенствующее значение, кроме, конечно, постепенного
изменения общего духа времени, имело последовательное учреждение вокруг
губернатора многочисленных новых присутствий смешанного состава. Из такого
представителя власти, который, главным образом, распоряжается и в каждую
подробность местной жизни вносит всю полноту личной инициативы, губернатор
превратился почти исключительно в председателя многочисленных коллегий, круг
деятельности и пределы власти которых точно очерчены законами. Продолжавший
существовать рядом с этими законами общий наказ, естественно, только
усиливал несоответствие его указаний с действительными средствами их
исполнения. Это же, в свою очередь, ставит губернаторов в положение, при
котором нередко губернатор либо должен проявить бездействие власти, либо
решиться на превышение таковой.
Все означенное осложняется тем более, что статьи действующего
законодательства, относящегося до должности губернатора, извлечены из
законодательных актов разных времен и, как уже было изложено, представляют
собою лишь отражение различных последовательно выдвигавшихся воззрений на
существо губернаторской должности. Рядом с крайне общими и неточными
указаниями на широкие полномочия, отчасти уцелевшие от прежнего времени и
отчасти вновь предоставленные по некоторым делам местного управления,
помещены указания, ограничивающие влияние губернатора по целым отраслям того
же управления, и притом по отраслям, иногда весьма важным. Первые из этих
указаний не заключают в себе, большею частью, никакого определения способов
или средств к исполнению; вторые обставлены точными ссылками на отдельные
уставы или положения последнего времени, но тем более, следовательно, они не
согласованы с первыми.
Прежде всего, обращает на себя внимание существующая неточность выражений
закона в определении значения должности губернатора. Хотя наименование его
«хозяином губернии» и не на-шло себе места в позднейших редакциях статей
общего губернского учреждения, но тем не менее в них губернатор именуется и
начальником губернии, и правителем ее, и представителем высшей
правительственной власти в губернии, и представителем высшей
административной власти. Нельзя не признать, что наименование губернатора
начальником губернии или управляющим ею не соответствует ни дальнейшему
определению в законе обязанностей губернатора, как органа надзора, ни
ограниченным размерам прав его по многим отраслям управления, ни степени
влияния его на дела земские и городские. Точно также неточно наименование
губернатора представителем высшей правительственной или высшей
административной власти в губернии, так как оно постоянно подает повод к
неправильному заключению о губернаторе как о представителе верховной власти
и к смешению его значения со значением генерал-губернатора как лица,
облеченного особым, полным доверием Его Императорского Величества. Такая
неопределенность в наименованиях и такое преувеличение в определениях
должности губернатора противу действительных его прав не только влияли на
образование неверного понятия о его власти, все более и более
затемняющегося, по мере обращения губернатора в ведомственного чиновника
Министерства внутренних дел, но приносили и прямой вред, поддерживая
убеждение, что на местах есть сильная и объединяющая управление власть, в то
время как, вместо действительной власти, оставался там лишь слабый ее
призрак.
Губернатору надлежало бы присвоить исключительно значение главного в
губернии органа высшего правительства, снабженного необходимыми
полномочиями. Полномочия эти, соответствуя все-му строю местного управления,
должны быть, вместе с тем, настолько обширны, чтобы служить и действительным
средством надзора и действительною связью с центральным управлением.
Все такие полномочия находят себе полное разъяснение в упомянутом значении
губернатора. При воззрении на губернатора как на главный в губернии орган
высшего правительства, не представилось бы уже дальнейших затруднений
вооружить губернатора и правами законного воздействия на все отрасли
управления, причем права эти непременно должны быть достаточны, с одной
стороны, для обеспечения правильного надзора за деятельностью всех
гражданских установлений и должностных лиц, входящих в состав местного
управления, и, с другой, для принятия всех необходимых мер к точному
исполнению в губернии законов, требований высшего правительства и
возложенных на отдельные установления и должностные лица обязанностей.
Изложенное воззрение на значение губернаторской должности имеет за собой уже
достаточно продолжительную историю. Эта мысль не раз высказывалась как
различными сенаторами, производившими, по Высочайшему повелению, ревизии
отдельных губерний, так и по различным поводам общим собранием
Государственного совета. Эта же мысль являлась исходной точкой и всех трудов
по начертанию оснований реформы губернского управления. Если до сих пор
такая мысль не получила осуществления, то, кроме тех общих причин, о коих
уже изложено выше, имела значение еще и та особая причина, что, до издания
новых узаконений о Совете министров, в центральном управлении не было такого
одного определенного органа, который с надлежащей устойчивос-тью мог бы
почитаться органом высшего правительства. Принимаемая в принципе, эта мысль,
при всякой попытке применить ее на деле, разбивалась о соображение, что
одним из ее непременных условий может явиться требование о вневедомственном
положении губернаторов, а, следовательно, о такой расплывчивости
административного механизма, которая менее всего соответствовала бы
соображениям общей государственной пользы и даже становилась бы в коренное
противоречие с первыми потребностями жизненного уклада нашего отечества.
Нисколько не настаивая на необходимости чрезмерной централизации управления,
нельзя, вместе с тем, не отметить, что исключительно огромное протяжение
Империи, все различие ее этнографического состава, а сверх того,
сравнительно слабое развитие во многих местностях общественной
самодеятельности, настоятельно требуют сосредоточения общего надзора и
руководства за ходом дел в губерниях в руках одного ведомства, каким,
естественно, может быть только Министерство внутренних дел. Соответственно с
этим, только министру внутренних дел может принадлежать право повергать на
Высочайшее благовоззрение об избранных им кандидатах на должность
губернаторов.
С другой стороны, именно в целях усвоения должности губернаторов
вышеизложенного значения главного в губернии органа высшего правительства,
не менее естественно обязать министра внутренних дел не ранее повергать об
избранных им кандидатах на Высочайшее благовоззрение, чем предположения его
по сему предмету будут одобрены Советом министров. Надлежит вместе с сим
присовокупить, что означенный порядок фактически уже уста-новился со времени
преобразования Совета министров.
Являясь главным в губернии органом высшего правительства, губернатор
наблюдает за точным исполнением законов и распоряжений правительства,
охраняет действием данной ему власти общественное спокойствие и безопасность
и заботится о благосостоянии вверенной ему губернии. В силу этого, все
распоряжения высшего правительства, охватывающие собой весь уклад местной
жизни или имеющие общее руководящее значение для всех ведомств, сообщаются к
исполнению губернатору, который делает соответственные по делам этого рода
указания начальникам отдельных частей всех ведомств и получает от них
представления обо всех в исполнение сего распоряжениях. Дабы придать
изложенному распорядку значение действительной меры, необходимо возложить на
губернатора обязанность представлять подлежащему министру о всех случаях
неисполнения начальниками отдельных частей посторонних ведомств таких его
указаний.
С той же целью, т.е. чтобы усвоить должности губернатора все значение
главного в губернии органа высшего правительства, надлежит возложить на
губернатора надзор за всеми находящимися в губернии гражданского ведомства
правительственными и общественными учреждениями и должностными лицами,
кроме, конечно, установлений судебных, Государственного контроля и высших
учебных заведений; это же, в свою очередь, ведет к необходимости вооружить
губернатора, во-первых, правом требовать от представителей посторонних
ведомств доклада каждого производящегося в их ведомстве дела и сообщения
всех необходимых сведений; во-вторых, правом производить ревизию всех
вышеназванных учреждений и должностных лиц и, в-третьих, правом изъявлять в
пределах, особо указанных законом, свое несогласие на назначение на
должности, поскольку такое назначение предоставлено власти губернских мест и
лиц, а равно и местных общественных учреждений. В связи с общим стремлением
настоящих предположений установить определенную закономерность управления,
каждое из этих прав должно сопровождаться известными гарантиями, во главе
которых надлежит поставить более широко, сравнительно с действующим правом,
вопрос об ответственности губернаторов за служебные их действия.
Ввиду особой важности дел землеустроительных, дел по вопросам об обеспечении
низшего и среднего образования в губернии, а также дел, вытекающих из
необходимости правильного и исправного поступления окладных сборов и
взыскания недоимок, надлежит во главе означенных дел поставить губернатора,
возложив на него и всю ответственность за соответствующее государственным
пользам и нуждам общее течение их. Вследствие этого являлось бы существенно
важным точно определить в законе, что губернатору принадлежит главное
руководство в делах землеустроительных, общее попечение о низшем и среднем
образовании в губернии и наблюдение за правильным и исправным поступлением
окладных сборов и за взысканием недоимок.
Существенно серьезной стороной всего вопроса о преобразовании губернских
учреждений является вопрос о необходимости на иных, сравнительно с
существующими, основаниях установить вза-имоотношение между губернской
властью и органами местного самоуправления. По действующему закону,
губернатор, наделенный правом рассматривать определения органов
самоуправления не только с точки зрения законности их, но и с точки зрения
их целесообразности, а также в известных случаях располагающий правом
утверждать и в особом порядке не утверждать означенные определения, в то же
время поставлен вне какого бы то ни было непосредственного влияния на общий
ход местной земской и городской административно-хозяйственной жизни, а тем
более – непосредственного участия в ней. К каким бы последствиям в
действительности ни приводила такая постановка вопроса о взаимоотношении
между губернатором и органами местного самоуправления, она страдает тем
очевидным недостатком, принципиально едва ли допустимым вообще, а тем более
– в настоящее время, что резко разделяет губернскую жизнь на два особых,
даже враждебных один другому, мира. Осуществляя только надзор за
деятельностью органов местного самоуправления и притом в формах, которые, в
силу исторически сложившихся причин, местными деятелями почитаются более или
менее стеснительными, губернатор, а с ним и все чины губернской
администрации выступают в глазах местных деятелей только в качестве
неизбежной, но нежелательной инстанции, особо для того и учрежденной, чтобы
препятствовать развитию местной самодеятельности, вносить во все ее
проявления бюрократическую мертвенность и глушить рост местного
самосознания.
Длинным рядом фактов было бы нетрудно показать, что такая точка зрения, к
сожалению, уже успевшая пустить довольно глубокие корни, весьма далека от
истины. Но нельзя отрицать, что само законодательство, в такой мере
тщательно и последовательно обособлявшее органы местного самоуправления от
органов губернской администрации, много содействовало ее возникновению и
вкоренению.
Не входя в настоящем своем представлении в дальнейшие подробности по этому
вопросу, министр внутренних дел, тем не менее, полагал бы важным тут же
отметить, что сказанным отнюдь не имеется еще в виду выразить стремление
установить обратный существующему порядок взаимоотношения между губернатором
и органами местного самоуправления, т.е. такой, при котором эти две стороны
губернской жизни вполне сливались бы одна с другой. При всей желательности
возможно более тесного общения между губернской властью и органами
самоуправления, немедленное достижение такого общения потребовало бы
коренной ломки всего местного строя и притом, ввиду особенностей
переживаемого времени, в направлении, которое легко могло бы привести страну
лишь к новым и весьма серьезным потрясениям. Совершенно достаточно, если во
имя указанной цели, губернатору будет предоставлено право присутствовать в
заседаниях земских собраний и городских дум или уполномочивать к тому
соответствующее особое лицо, а также и право быть выслушанным каждый раз,
когда он об этом заявит. Вместе с сим надлежало бы предоставить губернатору
право в особом порядке приступать к непосредственным исполнительным
распоряжениям за счет земств и городов в случаях, когда эти последние
уклоняются от выполнения обязательных для них повинностей, немедленное
выполнение коих при-знается, однако, губернаторам неотложным. К означенному
надлежит присовокупить, что этим не вносилось бы в законодательство что-либо
ранее ему неизвестное, так как такое право губернаторов, хотя и
осуществляемое ими несколько в ином, сравнительно с предполагаемым, порядке,
было известно как Земскому положению 1864 г. (ст. 1826, изд. 1878 г.), так и
Городовому положению 1870 г. (ст. 1959, изд. 1876 г.).
Одновременно с этим, представлялось бы вполне целесообразным привлечь
губернскую администрацию к ближайшему руководству и участию во всех тех
случаях, когда земства и города, для удовлетворения тех или иных
настоятельных местных нужд, за недостатком средств, видят себя вынужденными
ходатайствовать пе-ред правительством об особых ассигнованиях из
общегосударст-венных сумм. Усматривая из всех имеющихся в распоряжении
губернских учреждений данных, что те или иные земства или города не в
состоянии своими средствами исполнить какие-либо лежащие на них обязанности,
губернская администрация, по обсуждении вопроса, под председательством
губернатора, в общем присутст-вии имеющего быть, согласно настоящим
предположениям министра внутренних дел, губернского совета, могла бы к
известному сроку составить подробную смету таких ассигнований из
общественных сумм и через губернатора представить ее в Министерство
внутренних дел, на предмет внесения в государственную роспись. От
губернского совета, следовательно, зависело бы как установление размеров
ассигнований, так и распределение их между отдельными земствами и городами
губерний, а, в известных случаях, и порядок расходования.
Совершенно признавая, что едва ли вообще желательно вводить такого рода
особые ассигнования из казны в основной прием управления и имея при этом в
виду, что общегосударственные средства едва ли вообще должны служить
источником для покрытия расходов по удовлетворению тех нужд, которые
следовало бы удовлетворять за счет местного обложения, министр внутренних
дел, тем не менее, видел бы в предлагаемом им порядке известное
усовершенствование. Согласно указаниям опыта, подобные ассигнования
фактически практикуются уже давно, достаточно широко, и притом делаются за
счет почти всех ведомств. Но, за отсутствием точных в законе указаний,
ассигнования эти получаются зем-ствами и городами непланомерно, в размерах
более или менее произвольных и расходуются органами самоуправления
самостоятельно, так что местная власть лишена возможности оказывать какое бы
то ни было в этом отношении влияние. Между тем, казалось бы, вполне
справедливо и целесообразно желать, чтобы средства, ассигнуемые на
удовлетворение местных земских и городских потребностей из
общегосударственных сумм, расходовались органами самоуправления не иначе,
как при участии, а в некоторых случаях и под руководством губернской власти.
Сверх того, в ус-тановлении таким путем общих задач, одинаково близких как
мест-ным деятелям, так и губернскому начальству, нельзя, казалось бы, не
усмотреть и достаточно благоприятного условия для устано-вления столь
желательного единения между этими двумя сторонами местного управления, на
почве совместной заботы о местных пользах и нуждах.
Исключительно важное значение имеют, наконец, и задачи губернатора как
главного начальника полиции. Изготовляя по этому предмету подробные
представления, которые особо будут внесены на суждение Совета министров,
министр внутренних дел в настоящем своем представлении полагал бы
ограничиться замечанием, что, по его мнению, губернатор как главный
начальник всей губернской полиции должен был бы иметь особого помощника по
полицейской части, который, являясь ближайшим начальником полиции, в то же
время совмещал бы и обязанности начальника губернского жандармского
управления.
Одновременно с этим министр внутренних дел полагал бы весьма важным
предоставить губернаторам, в развитие ныне действующих законоположений,
право издавать, сообразуясь с мест-ными условиями, обязательные
постановления не только в ограждение благочиния и безопасности, но и для
предупреждения и пресечения нарушений общественного спокойствия и
государственного порядка. В частности, по этому вопросу надлежало бы
отметить, что это право губернатора, с одной стороны, столь важное в
качестве орудия действительной власти, с другой стороны, неизбежно
затрагивает иногда весьма серьезные интересы массы лиц. Следовательно, сама
собой определяется необходимость установить ряд гарантий, которые, не
касаясь существа этого права, в то же время обеспечивали бы надлежащую
закономерность пользования им. В этих видах, казалось бы желательным, чтобы,
предварительно издания обязательных постановлений, губернатор вносил проект
таковых на суждение общего присутствия губернского совета. Соответственно с
сим и отмена изданных губернатором обязательных постановлений должна была бы
совершаться в том же порядке. Наконец, согласно ныне действующему закону,
общий надзор за обязательными постановлениями, издаваемыми местны-ми
органами, должен быть сосредоточен в Министерстве внутренних дел, где все
дела об отмене или изменении издаваемых мест-ных обязательных постановлений
могли бы рассматриваться в Со-вете министров.
Для действительности означенного права губернаторов предоставляется
необходимым установить не судебный, а административный порядок наложения
взысканий за несоблюдение обязательных постановлений. Это объясняется одним
тем, что, при существовании судебного порядка, момент взыскания за
неисполнение обязательных постановлений отдаляется от момента нарушения
постановлений, и в то же время каждый судья может по-своему оценивать
значение неисполненного правила, чем только подрывается сила последнего.
Но, вместе с тем, весьма нежелательно, чтобы взыскания, налагаемые за
неисполнение обязательных постановлений, были значительные. Опыт показывает,
что только при сравнительно легких взысканиях, но быстрых и решительных,
достигается основная цель местных обязательных постановлений, а именно,
надлежащее воспитание в массе населения уважения к требованиям, имеющим
задачей установление местного благоустройства и порядка.
В связи с изложенным воззрением на должность губернатора, министр внутренних
дел полагал бы соответственно изменить и взгляд действующего
законодательства на вице-губернатора. По действующему праву, вице-губернатор
является, в сущности, только тогда действующим лицом в строе губернского
управления, когда, по болезни или за отсутствием губернатора, представляется
необходимость в замещении оного. Имея в заведовании, и притом не во всех
случаях самостоятельном, дела по губернскому правлению, вице-губернатор,
таким образом, остается далеко недостаточно использованным, в качестве
рабочей силы, а в то же время губернатор, в действительности лишен
деятельного помощника, столь необходимого ему, ввиду крайнего разнообразия и
исключительной сложности лежащих на нем обязанностей.
В сих видах, казалось бы, целесообразнее обратить вице-гу-бернатора в
помощника губернатора по административной части, сделав его в ряде отношений
ответственным и возложив на него более или менее самостоятельное заведование
всей канцелярскою частью губернского управления, в то же время пользуясь им
и как членом существующих в губернии коллегий и имея в виду, в качестве
заместителя губернатора, когда таковой болен или отсутствует. Здесь же
надлежит отметить, что в случаях, если почему-либо помощник губернатора по
административной части не может вступить в исправление должности
губернатора, таковая, в отступление от действующего закона, должна бы
поручаться не уп-равляющему казенной палатой, а начальнику уездного
управления уезда губернского города. Объяснение этому надлежит искать в
многочисленных указаниях опыта, который весьма наглядно убедил в серьезных
неудобствах существующего порядка, как для общего течения дел в губернии,
так и для управляющих казенных палат, служебная подготовка коих имеет мало
общего со служебной подготовкой, необходимой для управления губернией.
Переходя засим к изъяснению своих предположений о необходимости несколько
иного, сравнительно с существующим, общего течения дел в строе губернского
управления, министр внутренних дел, прежде всего, предполагал бы необходимым
остановиться на мысли о крайней желательности пересмотреть весь вопрос о
ныне существующих при губернаторе губернских коллегиях, а, соответственно, и
установить более простой и более целесообразный распорядок губернского
делопроизводства, который полнее удовлетворял бы запросам и условиям
действительности.
Старейшая по времени своего возникновения губернская коллегия, пережившая
все реформы истекшего столетия, губернское правление, уже давно не
соответствует ни своему основному назначению вообще, ни, в частности,
определению, которое сохраня-ется о нем в законе. Предназначенное, по мысли
Императрицы Екатерины II, быть высшим присутственным местом в губернии,
губернское правление постепенно теряло это свое значение и в настоящее время
является лишь одной из многочисленных губернских коллегий, быть может, даже
наименее влияющей на ход губернского управления. Почти все административные
преобразова-ния, производившиеся в течение последних сорока-пятидесяти лет,
неизменно приводили к необходимости создавать на местах особые коллегиальные
учреждения, на которые и возлагались, помимо губернского правления,
специальные задачи управления. Естественно, если этим, с одной стороны, был
определенно установлен факт отсутствия у законодателя веры в губернское
правление, как в учреждение, состав, формы и приемы деятельности которого
могут удовлетворять новейшим потребностям, а с другой стороны, если
губернское правление фактически перестало управлять губернией именем Его
Императорского Величества, как о том до сих пор гласит закон.
Такое несоответствие между определением закона о губернском правлении и
фактическим положением означенного учреждения ведет за собой ряд очень
серьезных последствий. Из них наиболее важным надлежит считать лишение
местного надзора того един-ства, которое, как краеугольный камень в здании,
положено было в основание всего учреждения о губерниях 1775 г., этой
первоосновы ныне действующего закона о губернском управлении. Новые
коллегии, разбив это единство, в то же время не могли заменить губернского
правления, как правительственно-административной коллегии и как центра для
разрешения общих дел, равно как и органа обнародования законов на месте.
Иначе говоря, губернское правление, постепенно теряя значение, сохранило
некоторые обязанности, которые, однако, в силу уже утраченного своего
значения, может исполнять с наименьшей пользой для дела, а в то же время
новые коллегии, многочисленность которых, несомненно, только затрудняет
правильный ход управления, оттого именно столь многочисленны, что в строе
губернских учреждений нет такой авторитетной и соответствующей современным
условиям коллегии, вокруг которой все это множество отдельных специальных
учреждений могло бы надлежаще объединяться.
К изложенному надлежит присовокупить, что и новые коллегии, постепенно, одна
за другой, входившие в состав губернских учреждений, далеко не являются ни
организованными по какому-нибудь общему плану, ни тем более могущими
удовлетворять той основной задаче, которую должны преследовать всякие
предположения о преобразовании губернских учреждений, а именно, стремлению
установить единство управления и надзора. Эти новые коллегии,
преимущественно под названием присутствией, возникли более или менее
случайно, в результате компромисса, когда, в поисках за низшей инстанцией
административного суда, при проведении Городового положения 1870 г.,
определилось, что образование на местах особых административных судов
потребует слишком крупных затрат, а вместе с тем уже не было достаточной
веры в пригодность для этой цели губернских правлений. Это первое
присутствие было органом, поставленным вне связи с губернским правлением и,
следовательно, доказывающим своим существованием факт недоверия к этому
учреждению старого типа; одновременно он выражал собою убеждение в
необходимости иметь на местах особые, административно-судные инстанции; но
вместе с тем, подобно губернскому правлению, новое учреждение служило
органом не только административной юстиции, а и других порядков управления,
т.е. порядка надзора и дисциплинарного порядка.
Тем не менее первый опыт был признан достаточно удавшимся, так что вполне
понятно, если законодатель и в дальнейшем, при всяком случае, стал охотно
пользоваться тем же приемом. Всего через несколько лет, при введении
всеобщей воинской повинности, с некоторыми, правда, отклонениями от
прообраза, но снова в виде компромисса, были образованы присутствия по
воинской повинности. В общем же надлежит отметить, что пока были свежи
воспоминания о ходе мыслей, приведшем к созданию первого присутствия, живо
было и сознание, что учреждение присутствий знаменует собою только известный
компромисс, устранение коего является лишь вопросом времени. Постепенно,
однако, такая точка зрения была упущена из вида, и на учреждение все новых и
новых присутствий в губернии стали смотреть как на средство единственно
целесообразное и действительно способствующее делу упорядочения местного
управления.
Более внимательное изучение этих многочисленных губернских коллегий
обнаруживает, между тем, что почти каждая из них имеет весь смысл учреждения
sui generis*. Законодательство, создавая в губернии одно новое присутствие
за другим, едва ли заметило, как постепенно организовалась совокупность
учреждений, хотя и выходящих как будто из одного корня, хотя и выражающих
как будто одни и те же стремления, но, в действительности, различных и по
объему компетенции, и по организации, и по общему характеру, и даже по
назначению.
Принимая во внимание изложенное и имея в виду настоятельную необходимость в
создании, пользуясь по возможности наличными силами губернского управления,
наиболее благоприятных условий для восстановления единства местного
управления, министр внутренних дел полагал бы соответствующим остановиться
на нижеследующих предположениях:
1) губернское правление и канцелярию губернатора упразднить;
2) образовать при губернаторе особый губернский совет, при котором учредить
одну общую для всего делопроизводства по губернии губернскую канцелярию;
3) пересмотреть законоположения о многочисленных губернских коллегиях и
те из них, которые было бы целесообразно сохранить, поставить в тесную связь
с губернским советом.
Образование такого губернского совета имело бы уже то первенствующей
важности значение, что точное распределение дел гу-бернского управления
между отдельными установлениями и лицами, ответственными за правильное их
заведование, и в то же время объединение всех сих установлений в губернском
совете, с одной стороны, облегчат губернатора освобождением его от
большин-ства лежащих на нем мелочных обязанностей по управлению, а с другой,
упростят и объединят надзор со стороны стоящей во главе губернского
управления губернской власти. В губернском совете, в силу его назначения,
будут сосредоточены все сведения о ходе всех отраслей управления и о
деятельности всех установлений и должностных лиц, равно как совместному
обсуждению всех главнейших чинов губернской администрации будут подлежать
все важнейшие дела по губернии. Так как вместе с сим председательство в этой
ос-новной губернской коллегии будет принадлежать губернатору, то это уже
само по себе обусловит недоступную ныне для губернатора степень знания всех
дел управления и равномерное по всем отраслям оного участие в рассмотрении и
разрешении главнейших вопросов.
В состав такого губернского совета, председателем которого, как это ясно
само собой, должен быть губернатор, надлежало бы ввести, кроме обоих
помощников губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного
суда, а также высших в губернии должностных лиц иных ведомств, как то:
начальника управления земледелия и государственных имуществ, начальника
округа путей сообщения, управляющих удельным и горным округами и отделениями
Дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков. Равным образом,
надлежало бы ввести в означенный совет и начальников отделов и инспекторов
губернской канцелярии. Сверх этих членов, в состав совета должны входить и
представители общественных учреждений, а именно: губернский предводитель
дворянства, председатель губернской земской управы, городской голова
губернского города и, независимо от того, два особых члена: один – по выбору
от губернского земства, а один – по выбору городской думы губернского
города. В случае необходимости, губернский совет мог бы приглашать в свои
заседания представителей и тех ведомств, которые не имеют своего
представителя в обязательном составе совета. Губернскому совету засим не
может быть отказано также и в праве, во всех необходимых случаях, приглашать
и всех тех лиц, специальные знания которых могут помочь совету в его
суждениях.
Но губернский совет в таком многолюдном составе едва ли может, да едва ли и
должен собираться для всех дел, ему подведомственных. В значительной мере
более целесообразным явился бы такой порядок, при котором губернский совет,
единый по существу, слагался бы из ряда отдельных присутствий, с переменным
составом, вследствие чего в своем полном составе, в виде общего присутствия,
он собирался бы только для таких дел, по коим требуется согласование
деятельности всех губернских властей или кои, по существу своему, имеют
принципиальное значение. Таковы, примерно, дела о распоряжениях по открытию
городов и уездов, дела о расходах за счет земств и городов, о денежных из
казны воспособлениях земствам и городам, об издании и отмене обязательных
постановлений, дела по надзору и обревизованию действий должностных лиц,
меры против эпидемий и эпизоотий 82), установление карантинных мер, меры
против народных волнений. Совет, конечно, обсуждает и все дела, вносимые на
его заключение губернатором.
Созываемый в общее присутствие, губернский совет, по мысли министра
внутренних дел, действует двояко: по всем делам, вносимым на его суждение
губернатором, а также и по всем тем из относимых к его ведению дел, по
которым вся ответственность падает на губернатора, совет действует лишь в
качестве совещательного органа. Таковы, например, меры против народных
волнений. Но по всем тем делам, которые именно оттого и отнесены законом к
ведению губернского совета, что имеется в виду узнать не только мнение, а и
решение губернского совета, этот последний действует на общих основаниях,
для коллегиальных учреждений законом установленных. Таковы, например, дела о
расходах за счет земств и городов, о денежных из казны воспособлениях
земствам и городам, об издании и отмене обязательных постановлений, о
последствиях обревизования губернских мест и лиц.
В круг ведения губернского совета на означенных же основаниях должны быть
включены и меры против эпидемий и эпизоотий. Хотя, главным образом, эти меры
должны быть отнесены к ведению земских и городских учреждений, но так как
появление эпидемий и эпизоотий всегда угрожает опасностью распространения их
за пределы первоначального очага, то нередко вследствие сего является
необходимость в принятии особых мер, а, следовательно, в объединенной
деятельности всей местной администрации.
Такого взгляда на эпидемии держится и существующее наше законодательство,
стремящееся создать учреждения, объединяющие меры против эпидемий и
эпизоотий в губерниях и областях. Такими учреждениями являются общие
губернские присутствия (исполняющие роль губернского комитета общественного
здравия) и губернские санитарно-исполнительные комиссии при холере и чуме,
кроме того, меры против эпидемий сосредоточиваются в губернских земствах.
Что же касается текущих дел управления, то во всех тех случаях, которые по
закону требуют коллегиального обсуждения, дела эти могли бы разрешаться в
присутствиях:
1) распорядительном, которое являлось бы как бы основным и которое ведало бы
все текущие дела управления, требующие коллегиального обсуждения и в то же
время не принадлежащие к ведению какого-либо из других специальных
присутствий, и
2) в ряде специальных присутствий. Последних надлежало бы образовать, по
числу специальных отраслей управления, девять, а сверх того, также в
качестве особого присутствия губернского совета, следовало бы образовать
дисциплинарное присутствие, как ведающее особую сторону управления.
Эти девять присутствий – нижеследующие:
1) присутствие по земским и городским делам,
2) присутствие по делам об обществах,
3) сельское присутствие,
4) кредитное присутствие,
5) воинское присутствие,
6) лесоохранительное присутствие,
7) промышленное присутствие,
8) училищное присутствие,
9) присутствие по производству медицинских освидетельствований, если,
впрочем, дела эти не будет сочтено полезным отнести к ведению окружных
судов.
Состав и круг ведомства каждого из названных присутствий вполне определяются
его наименованием, причем, вообще говоря, не представляется оснований делать
в этом отношении какие-либо существенные отступления от ныне действующих
законов. Необходимо отметить только, что сельское присутствие явилось бы в
замену губернского присутствия для тех дел, которые остались бы в его
ведении после уже опубликованных законов и после осуществления тех
предположений о преобразовании сельского строя, которые ныне находятся в
различных стадиях изготовления, а рав-но для дел по землеустройству, для дел
о ссудах на сельскохозяйственные улучшения и для дел по надзору за
действиями земельных, сельских и волостных учреждений, во всем согласно уже
известным Совету министров предположениям министра внутренних дел о
преобразовании уездного управления. Что же касается кредитного присутствия,
то таковое явилось бы в качестве коллегии по делам о мелком кредите,
применительно к ст. 45 и 46 Положения 7 июня 1904 г.
Состав каждого из этих присутствий слагался бы неизменно из состава
распорядительного присутствия, т.е. под председательст-вом губернатора, из
помощника его по административной части и двух начальников отделов
губернской канцелярии, с присоединением к ним всех тех лиц, кои ныне,
согласно действующему закону, входят в данное соответствующее присутствие.
Как ясно само собой, в круге дел, поручаемых ведению этих девяти отдельных
присутствий губернского совета, значительное, можно сказать, подавляющее
большинство их относится к предмету так называемого административно-судного
порядка управления, т.е. такого, который состоит в рассмотрении всех тех
действий должностных лиц, установлений и общественных учреждений, которые,
не выходя из пределов ведения и власти сих последних, тем не менее, рождают
спор о праве. Несмотря на то, что, казалось бы, более стройным явился бы
такой распорядок, при котором все дела административно-судные были бы,
во-первых, отделены от управления в собственном смысле и надзора, т.е. от
активной администрации, а во-вторых, составили бы предмет ведения особых
административных судов, министр внутренних дел, тем не менее, не решается
предложить такую меру. В этом отношении нельзя не отметить, что введение
особых административных судов, при всей, быть может, желательности их,
повело бы за собой необходимость новых и довольно значительных затрат, а
вместе с тем и опасение, в какой мере та значительная ломка во всем
организме губернского управления, которая естественно сопровождала бы
осуществление такой меры, оправдывалась бы действительной потребностью и
являлась бы своевременной.
Но тем большее, по мнению министра внутренних дел, внимание должно быть
обращено, при окончательной разработке настоящих предположений, на
установление всех тех подробностей, касающихся деятельности
вышеперечисленных особых присутствий, коими, с одной стороны, достигалось бы
единство действий их, а, с другой, упрощалась бы вся делопроизводственная
процедура. Вместе с тем, сим надлежало бы обратить внимание и на то, чтобы,
по возможности, губернские присутствия не обременялись делами, которые, по
свойству своему, могли бы заканчиваться в уездных учреждениях, или для
которых губернские места могли бы быть лишь высшей инстанцией.
В качестве особого же присутствия, но ведающего не отдельную отрасль
управления, а лишь особую сторону его, в состав губернского совета должно
входить также и отдельное дисциплинарное присутствие. Его основная цель
сводилась бы к тому, чтобы объединить в одном учреждении все дела о
наказаниях, в порядке дисциплинарного производства налагаемых на лиц,
состоящих на службе по назначению от правительства или по выборам или по
вольному найму (в правительственных или общественных учреждениях), когда эти
лица определяются к должности или на службу или утверждаются в должности
окружными, губернскими и равными им местными начальствами. Означенное
присутствие мо-гло бы, под председательством губернатора, состоять из
председателя и прокурора окружного суда, председателя губернской земской
управы, городского головы губернского города и высшего в губернии
представителя ведомства, к коему принадлежит привлеченное к ответственности
в дисциплинарном порядке должностное лицо.
В подробностях своего действия дисциплинарное присуствие должно быть
согласовано как с общими началами намечаемого преобразования губернских
учреждений, так и с Высочайше утвержденным 27 июня 1905 г., но не введенным
в действие Уставом о служебных проступках, а равно и с проектом Министерства
юстиции о служебной ответственности.
Одновременно с образованием губернского совета со всеми его особыми
присутствиями и упразднением губернского правления, а также и всех
отдельных, ныне по штату полагающихся канцелярий, министр внутренних дел
предполагал бы учредить одну губернскую канцелярию, в состав которой входили
бы все необходимые отделы (по числу присутствий губернского совета) и
специальные инспекции. Эти последние заменяли бы ныне существующие при
губернских правлениях специальные отделения, как то: врачебное,
ветеринарное, строительное, тюремное и межевое. Согласно уже изъясненному,
во главе этой канцелярии должно было бы поставить помощника губернатора по
административной части, а во главе отделов и инспекций – начальников отделов
и специальных инспекторов, с правами непременных членов соответствующих
присутствий. Особая канцелярия должна быть сохранена только при помощнике
губернатора по полицейской части, что объясняется особым ее назначением.
Вместо одновременно с сим упраздняемой канцелярии губернатора должна быть
образована при губернаторе секретарская часть – в составе секретаря и его
помощника, – назначение коей состояло бы в ведении личной и секретной
переписки губернатора. Сверх того, в распоряжении губернатора должны
состоять два чиновника для особых поручений.
Серьезную важность имеет, наконец, и вопрос о штатах губернских учреждений.
Согласно действующим штатам, оклады, присвоенные чинам губернских
учреждений, не превышают 2 400 руб., причем средний оклад может быть
исчислен в 800-900 руб. Едва ли должно доказывать, что при современных
условиях уже трудно подыскать достаточно сведущих и подготовленных людей,
хотя бы даже со средним образованием, которые могли бы более или менее
продолжительное время довольствоваться столь малым содержанием. Это же
обстоятельство неизбежно ведет к тому, что все, кому представляется хотя бы
малейшая возможность, охотно предпочитают службе в губернских учреждениях
ведомства Министер-ства внутренних дел службу в других ведомствах, во многих
из которых оклады уже давно повышены, или частную службу. В учреждениях
ведомства, таким образом, искусственно образуется отбор лиц, или не имевших
или уже упустивших случай добиться более обеспечивающей их службы, что,
естественно, не может не отражаться на качестве работы.
Согласно проектируемым штатам, основанным на расчетах, вытекающих из
изложенной схемы преобразований губернских уч-реждений, общий расход на
губернию увеличится всего на 38 750 руб. Принимая во внимание, что
проектируемые штаты повышают оклады, сравнительно с существующими, на
25%-35% и даже более, нельзя, казалось бы, не признать требуемую проектом
сумму крайне умеренной. Впрочем, надлежит отметить, что приведенная в
проекте сумма не является безусловной, так как к ней должно присоединить
добавочный расход на 8 губерний, по 1 200 руб. на губернию, для новой
должности электротехника, потребность в каковой давно определилась.
Сверх того, ведомству надлежало бы иметь в своем распоряжении еще и особую
сумму для прибавок к содержанию губернских чинов за выслугу ими каждого
пятилетия, по расчету, в проекте штатов приведенному. Такие прибавки, давно
уже практикуемые в западноевропейских государствах, имели бы уже одно то
весьма серьезное значение, что придали бы службе по губернским учреждениям
большую устойчивость и облегчили бы лицам, стоящим во главе управлений,
возможность всегда иметь в своем распоряжении надлежащий, вполне знакомый с
делом состав чинов. Вместе с сим такие прибавки были бы и вполне
справедливой формой поощрения для чинов, которые нередко по много лет
остаются все на той же должности и не получают дальнейшее движение только
потому, что ценятся как лица, вполне изучившие свою специальность.
Произвести, однако, теперь же точный подсчет этой суммы, впредь до
окончательной разработки основных положений проекта, едва ли возможно.
Министр внутренних дел полагал бы важным особо оговорить в проекте штатов
еще и следующие правила:
1) к занятию штатных должностей не ниже начальника отдела допускаются
исключительно лица с высшим образованием и по выдержании ими особого
испытания, и
2) к занятию должностей в центральных установлениях не допускаются лица, не
прослужившие хотя бы трех лет по губернским учреждениям. Этими правилами, в
связи с проектируемым повышением окладов, несомненно, будет значительно
повышен уровень личного состава должностных лиц губернских учреждений, т.е.
в известной мере будет дан весьма серьезный толчок разрешению, может быть,
одной из самых существенных сторон всего вопроса о строе губернских
учреждений. Сверх того, было бы крайне желательно, чтобы штаты дозволяли
министру внутренних дел, не выходя из общей штатной суммы, увеличивать и
уменьшать по отдельным губерниям число отделов и должностных лиц губернских
канцелярий, в зависимости от степени обременения их делами, что, конечно,
может определиться лишь на основании точных указаний опыта.
На основе общих соображений выработаны те главные начала преобразования
губернских учреждений, каковые, до разработки, в соответствии с ними,
точного законопроекта, имею честь представить на уважение Совета министров.
Министр внутренних дел
П. Столыпин.
РГИА. Ф. 1276. Оп. 3. Д. 18. Л. 42-53.
Примечания:
* sui generis (лат.) - особого рода, особый.
80) Данный документ представляет собой
Записку, подготовленную в Министерстве внутренних дел и представленную 7
января 1907 г. на рассмотрение Совета министров. 20 и 27 января Записка
обсуждалась на заседаниях Совета министров и 21 марта 1907 г. одобрена
Николаем II. На основании Записки и Особых журналов в департаменте общих дел
Министерства внутренних дел был разработан соответствующий законопроект.
81) Каханов М.С. (1833-1900) –
статс-секретарь (1873), действительный тайный советник (1880). В августе
1880 г. назначен товарищем министра внутренних дел. В апреле 1881 г. введен
в состав Государственного совета. 20 октября 1881 г. возглавил особую
комиссию по составлению проектов местного управления (т. наз. «Кахановская
комиссия»). Состоялось 60 заседаний комиссии. В октябре 1883 г. проект
реформы был подготовлен. Он предусматривал: создание всесословного сельского
общества (одновременно сохранялась крестьянская поземельная община); волость
как административная единица крестьянского управления упразднялась, вместо
нее создавалась всесословная волость в виде административно-территориальной
единицы, включавшей не только сельские общества, но и посады, местечки и
заштатные города; в уезде упразднялись общее присутствие полицейского
управления, присутствия по крестьянским и воинским делам, распорядительный
комитет; высшая власть в уезде должна была принадлежать не исправнику, а
присутствию уездного управления в составе председателя, исправника и
председателя земской управы; губернское правление ликвидировалось,
создавалось присутствие губернского управления (в составе вице-губернатора,
предводителя дворянства, прокурора окружного суда, председателя и одного
члена губернской земской управы), подчиненное Сенату; главным начальником
губернии и председателем присутствия являлся губернатор. Кахановская
комиссия была распущена 11 апреля 1885 г.
82) Эпизоотия – широкое распространение
заразной болезни животных, значительно превышающее уровень обычной
заболеваемости на данной территории.
Электронную версию документа предоставил Фонд изучения
наследия П.А.Столыпина
www.stolypin.ru/
Здесь читайте:
Столыпин Петр
Аркадьевич (биографические материалы)
Программа реформ П.А.Столыпина. Документы и
материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002
Программа реформ
П.А.Столыпина. Том 2. Документы и материалы. М.: «Российская политическая
энциклопедия», 2002
Столыпин П.А. Переписка. М. Росспэн,
2004.
Тайна убийства Столыпина
(сборник документов)
Вадим Кожинов в кн. Россия век XX глава 3
Платонов О.А. История русского народа в XX веке.
Том 1 глава 27
и глава 28
Анна Герт Столыпинская
утопия в контексте истории
|