|
|
Перспективы
развития законодательной (представительной) власти в Республике Башкортостан
История представительных институтов в нашей стране насчитывает не один
век, но до сих пор нет единого мнения относительно их оптимальной формы и
содержания. Спектр мнений чрезвычайно разнообразен: от полного отрицания
целесообразности народного представительства в политической системе России и
ее регионов до утверждения, что именно парламентаризм является самым
кратчайшим путем к развитию демократии в стране.
В Европе и Америке в результате буржуазных революций парламент приобрел
современный облик. После второй мировой войны классическая либеральная
концепция парламентаризма стала доминирующей. Предполагалось, что именно она
позволяет выражать интересы не одного или немногих, а большинства народа.
После революционных бурь парламентский способ регулирования конфликта
социальных интересов, который смог обеспечить эволюционный путь развития
общества, представлялся единственно возможным. Учет парламентским
большинством как общественных настроений, так и потребностей
государственного развития, позволял и достаточно оперативно приводить
общественные отношения в соответствие с меняющимися условиями социальной,
экономической и культурной жизни общества.
Парламентаризм стал альтернативой революциям, диктатуре, тоталитаризму. Не
случайно политики, исповедовавшие радикальные политические взгляды, так
резко негативно относились к нему.
Но опыт политической жизни показал, что не так уж все идеально в
классической модели парламентаризма. Не всегда наличие этого института
спасает от политических катастроф, позволяет государству и обществу
развиваться эффективно и динамично, в соответствии с «вызовами истории» и
потребностями дня. Вспомним, как беспомощны оказались думские лидеры в
России после Февральской революции, как погибла, реализуя свои процедуры
представительства, Веймарская республика в Германии, как неэффективны
оказались парламентские институты во многих африканских государствах,
освободившихся от колониального гнета, в Италии и Франции именно
парламентские кризисы, не позволяющие создать прочное большинство правящих
партий ставили на грань катастрофы всю политическую систему страны.
В то же время ХХ век показал, что существует достаточно большое число
примеров, когда страны, чьи политические системы далеки от канонов
либеральной модели парламентаризма, демонстрировали устойчивый и
долговременный рост социально-экономических показателей развития,
формировали сложные социальные сети, позволяли своим гражданам достигать
высоких показателей качества жизни. Китай, СССР, Бруней, ряд стран
Персидского залива — принципиально отказывались от «западной» модели
народного представительства. Япония и Швеция последние 50 — 60 лет
фактически являются демократиями с одной доминирующей партией.
Еще одной проблемой является то, что главная задача законодательного органа
— отразить в своей деятельности интересы народа, воплотить их в принимаемых
законах — далеко не всегда воплощается на практике. Парламент является
промежуточным звеном, посредником между обществом и процессом принятия
политического решения. В этих условиях возникает реальная возможность того,
что закон будет отражать личные мнения депутатов. Это грозит искаженным
отражением в законах и других принимаемых документах воли народа,
несбалансированностью интересов различных его групп, а значит, ставит под
угрозу легитимность власти и эволюционный путь развития всей политической
системы. Парламентаризм не является панацеей от коррупции, клановости,
политических ошибок.
Еще одна проблема парламентской системы — ее неэкономичность. Затраты на
функционирование законодателей и многочисленного обслуживающего персонала
весьма значительны. Велики также расходы, связанные с перевыборами
парламентов. Пока еще никто не решился подсчитывать косвенные расходы и
потери. Вполне вероятно, что они окажутся значительно больше.
В ряде политических систем эти издержки заметно перекрываются той пользой,
прибылью, которая в итоге и оправдывает парламентскую систему. Мы видим, что
большинство из высокоразвитых стран так и считают. Но стоит ли так
безоглядно, не рассуждая и не взвешивая все «за» и «против», очаровываться
либеральным парламентаризмом. Прошло чуть более десяти лет, как сам Ф.
Фукуяма признал, что его тезис о «конце истории» в связи с полной победой
системы политического либерализма оказался не верен. Зато мысль Монтескье о
том, что едва ли можно найти две абсолютно идентичные социально-политические
системы, постоянно подтверждается практикой.
Российская политологическая наука уже превозмогла первый этап своего
развития, в ходе которого пыталась формировать теорию политического процесса
в стране, заталкивая ее в прокрустово ложе американо-европейских подходов
видения демократических систем. Набран достаточно обширный багаж
эмпирического материала, поняты многие отличия, которые не дают возможности
проводить абсолютные аналогии с США, Францией, Великобританией. Россия — это
отдельная цивилизация, так же, как страны мусульманского мира, Китай, Индия,
североатлантическая и многие другие. То, что является органичным и
дееспособным в одной системе, может вызвать совсем противоположные
последствия в другой.
Современное нам общество — это общество модерна, идеи которого были заложены
в эпоху Возрождения и Просвещения. Либеральные мыслители Нового времени
пришли к выводу, что общество представляет собой механизм, состоящий из
автономных и способных к самореализации индивидов, а сущность истории
состоит в прогрессивной эмансипации от тиранических структур, унаследованных
от прошлого. Эти взгляды получили более или менее законченную форму в
теориях Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Л. Монтескье, которых и
считают родоначальниками теории представительной демократии. Эта по сути
дела революционная трактовка перевернула общепринятые представления о
человеке, обществе и государстве, способствуя подрыву корпоративной и
иерархической сословной структуры феодальной системы. Было заявлено, что
человек — самостоятельный и свободный индивид, способный без какой-либо
помощи извне реализовать свои цели и интересы, он сам лучше, чем кто-либо
другой, в том числе и государство, знает, что для него хорошо, а что плохо.
Следовательно, наилучшим путем самореализации отдельного индивида является
предоставление ему как можно большей свободы для осуществления действий,
диктуемых его разумом. Вместе с тем требовалось найти механизм соподчинения
интересов свободных индивидов. Парламентаризм и привычная нам теория
разделения властей на три равноправные ветви — законодательную,
исполнительную и судебную — с этой точки зрения стали рассматриваться как
наиболее приемлемая форма организации политической власти. Необходимость
формирования политической системы в соответствии с этой доктриной
связывалась с самой природой человека и генезисом общества.
На этом фоне достаточно резко отличаются взгляды Георга Вильгельма Фридриха
Гегеля. Его имя ассоциируется с философией идеализма, в которой акцент
делается на важности разума и результатах психической деятельности, а не на
материальном мире. Концепция государственности наиболее емко изложена им в
работе «Философия права».
По его мнению, гражданское общество составляет комплекс частных лиц,
классов, групп, корпораций, сословий, институтов, взаимодействие которых
регулируется гражданским правом и которые как таковые прямо не зависят от
самого государства. По Гегелю, семья как «первый этнический корень
государства» представляет собой сущностное целое, члены которого
рассматривают себя не в состоянии конкуренции между собой, а как
целостность, связанную моральными скрепами. Что касается гражданского
общества, то там дело обстоит иначе. Многочисленные его составляющие
зачастую несопоставимы, неустойчивы и подвержены серьезным конфликтам. Оно
напоминает беспокойное поле боя, где одни частные интересы сталкиваются с
другими. Причем чрезмерное развитие одних элементов гражданского общества
может привести к подавлению других его элементов. Поэтому оно постоянно
рискует перестать быть «гражданским» до тех пор, пока не управляется
политически под присмотром государства. Лишь верховная публичная власть —
конституционное государство — может эффективно справиться с его
несправедливостями и синтезировать конкретные интересы в универсальное
политическое сообщество. Он отвергает взгляд Канта на брак как на договор и
в целом не приемлет различные версии договорной теории государства.
Гегель проводит обоснованную грань между гражданским (буржуазным) обществом
и политическим государством. Первое рассудочно, второе разумно. Его
этатистская теория правового государства отличается и от либеральных
воззрений, и от концепций демократии, и от идей, основанных на произволе,
тирании и насилии.
По его мнению, оптимальное политическое устройство — это когда власть
делится на законодательную, правительственную и верховную. Первая формирует
и кодифицирует законодательство как общие правила для деятельности общества,
вторая на основе созданных правил занимается конкретной деятельностью по
реализации принятых решений исключительно в рамках установленных правил,
включая в себя и судебные полномочия. Верховная власть формирует стратегию
развития государства, является арбитром между двумя первыми властями. Она
персонифицируется с государством и выступает как власть идеального целого
над всем единичным и особенным. Скорее, именно в русле гегелевской модели,
на наш взгляд, сейчас и функционирует политическая система Российской
Федерации. Исключение здесь составляет только то, что судебная власть
продекларированно отделяется от исполнительной.
Современный процесс глобализации заставляет многие страны в одно и то же
время решать схожие проблемы, но не сводится к выработке шаблонных
алгоритмов политического действия. Например, чтобы решить энергетическую
проблему, можно добывать все больше угля, а можно развивать атомную
энергетику. В том и в другом случае есть плюсы и минусы, но в целом задача
решается. Точно так и в политике. Чтобы государство развивалось, можно
применить разные модели политических систем, но главное, что при этом
необходимо учитывать, — насколько они адекватны возможностям общества и
эффективны для решения стоящих актуальных задач.
Поэтому проблему совершенствования деятельности законодательных
(представительных) органов государственной власти следует рассматривать в
контексте повышения эффективности всего механизма осуществления
государственной власти.
Реалии современной политической системы России таковы, что законодательная
(представительная) власть начинает играть все более серьезную роль в
обеспечении функционирования российской государственности как на
федеральном, так и на региональном уровне. Поэтому можно ожидать, что
дальнейшее развитие парламентаризма в республике возможно в следующих
плоскостях:
1. Усиление представительских функций.
2. Развитие законодательного процесса.
3. Выравнивание конституционного статуса законодательной (представительной)
и исполнительной властей.
4. Усиление контролирующей функции парламента.
5. Развитие взаимодействия парламента с парламентами субъектов Российской
Федерации, парламентами зарубежных стран, с органами местного
самоуправления.
Говоря о перспективах развития парламентаризма в Республике Башкортостан,
следует исходить из тенденций развития механизма разделения и
функционирования властей не только в Башкортостане, но и в Российской
Федерации в целом. Наличие трех ветвей власти — законодательной,
исполнительной и судебной — предполагает наличие четкого механизма их
взаимодействия. Очевидно, что на определенных этапах развития общества и
государства статус и роль одной из ветвей власти может возрастать или
снижаться, о чем со всей наглядностью свидетельствуют и последние
десятилетия российской истории. Однако если мы говорим об эффективности
осуществления всей государственной власти, то институт парламентаризма в его
конкретном воплощении — работе законодательного (представительного) органа
государственной власти должен вписываться в единую систему власти
государства с учетом стоящих перед ним общегосударственных задач. Сказанное
не исключает роль парламентских институтов в формировании альтернативных
политических позиций и взглядов, а также значение парламента как института
общественной оценки эффективности исполнительной власти. Это в свою очередь
предполагает независимость законодательной (представительной) власти от
исполнительной власти. Как отмечает Л.А. Окуньков, проводить в жизнь
демократию и парламентаризм можно лишь при полноценном конституционном
статусе каждой ветви власти.
Открытым пока остается вопрос о границах полномочий представительной власти.
Согласно Конституции, следует исходить из равенства ее статуса с
исполнительной и судебной ветвями власти. Вместе с тем, понимая, что у
парламента и исполнительной власти разные роли в механизме государственной
власти, следует отметить, что вышесказанное не исключает необходимости
тесного повседневного взаимодействия и конструктивного сотрудничества
парламента с органами исполнительной власти, основанного на единстве
общегосударственных задач и целей. Если такого взаимодействия не будет,
качество принятия и воплощения важных государственных решений будет низким.
Политическая практика последних лет свидетельствует о тенденции к сближению
парламента и исполнительной власти, причем как на федеральном уровне, так и
в субъектах Российской Федерации. Сегодня уже четкие очертания, в том числе
и законодательные, принимают идеи «правящей партии», формирования
Правительства парламентским большинством, участие его в выдвижении
кандидатур на пост высшего должностного лица региона.
Применительно к региональному уровню власти, надо отметить, что это является
наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем и задач,
стоящих перед субъектом Российской Федерации. Зачастую ситуация требует
оперативного принятия законодательных актов и соответствующих действий
исполнительной власти. И согласованное взаимодействие парламента с органами
исполнительной власти в данном случае чрезвычайно важно.
Одной из главных задач развития парламентаризма в Российской Федерации в
перспективе остается поиск модели парламентского устройства, отвечающего
специфике российского политического менталитета, национальным политическим
традициям. Воплощение в парламентаризме ключевой общественной идеи и ее
успешная реализация в процессе деятельности парламента можно рассматривать
как значимые критерии зрелого парламентского общества. То есть в
общественных настроениях должен присутствовать устойчивый элемент
отождествления самих избирателей с парламентскими институтами. Как отмечал
В. Вьюницкий, идея развития российского парламентаризма внесла в мозаику
общественно-политических идей и идею конституционности, и идею ответственной
власти, и разные схемы парламентского устройства . С другой стороны, есть
доля истины и в позиции В.И. Ленина, заявлявшего, что парламентаризм в
России — это «...чисто верхушечный заговор, не имевший корней в современном
ему политическом сознании и поддержки, хотя бы в виде массового брожения
умов» .
Сегодня мы воспринимаем парламентаризм как важнейший институт развитого
государства, характерный критерий наличия в нем гражданского общества и
демократии. В дальнейшем возможна определенная трансформация ассоциативных
представлений о данном институте, его восприятие в качестве естественного
атрибута любой государственности. Совмещение современным парламентом двух
важнейших функций — законодательной и представительной — позволяет нам
предположить дальнейшее возрастание роли данного института власти. В то же
время в качестве основного пути развития парламентского механизма в
Российской Федерации нам видится путь совершенствования законодательных
функций парламента. В плане же представительства парламент становится
важнейшим и наиболее демократичным институтом гражданского общества,
обеспечивающим доступ граждан к управлению государством. Возрастает роль
парламентов как центра выражения общественных интересов. Концентрация в
парламенте общественных интересов превращает его в место решения наиболее
актуальных и острых проблем развития государства. Так, по мнению И.В.
Котелевской, нахождение баланса интересов в рамках компетенции является
постоянной задачей парламентов многих стран .
Исходя из изложенного, актуальной становится задача повышения уровня
организации и деятельности парламентов. Следует повышать степень
информационного обеспечения парламента, парламентский профессионализм
депутатского корпуса, совершенствование законодательного процесса.
Повышение роли парламентаризма может выражаться также и посредством
расширения их властных полномочий. Как показывает практика, парламенты
субъектов Российской Федерации пока недостаточно эффективно используют
отведенные им полномочия. Так, Д. Каминская, говоря о системе российского
парламентаризма, считает, что в настоящее время в Российской Федерации
необходимо главное внимание уделять распределению полномочий между
представительным органом, т. е. парламентом, и главой государства . В
литературе высказывались опасения, что парламентаризм несовместим с
консолидированным и эффективным государственным управлением . Но сегодня
очевидно, что развитие парламентаризма является залогом эффективной системы
государственной власти.
В качестве возможных путей повышения статуса законодательной
(представительной) власти следует обсудить усиления связи депутатского
корпуса с избирателями. Хотя законодательная функция парламента как
института государственной власти представляется не менее важной, чем
представительская. При этом представительская реализуется, в том числе, и
посредством законодательной функции. Распространение в мире идей
парламентаризма играет роль общественного прогресса. Уникальность парламента
как института государственной власти состоит в наличии обратной связи, то
есть парламент как представительный орган испытывает влияние своих
избирателей. Статус парламента как представительного органа предполагает
расширение сферы его влияния именно в качестве института народного
представительства. Под этим мы понимаем активное участие депутатского
корпуса в общественной жизни республики, выступления в средствах массовой
информации, придание публичности законодательному процессу. Публичность,
открытость и доступность должны стать главными принципами работы
законодательного (представительного) органа государственной власти. В этом
плане позитивной представляется новация федерального избирательного
законодательства, предусматривающая формирование законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по партийным спискам. И совершенствование деятельности
Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан в будущем будет
связано с реализацией данных положений.
Перспективным направлением деятельности законодательного органа
государственной власти становится развитие отношений с законодательными
органами других субъектов Российской Федерации, субъектов зарубежных
федераций. Надо сказать, что и сегодня в этом направлении делается немало.
Проводятся встречи руководителей законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, происходит обмен
опытом и по линии участия в федеральном законотворческом процессе. Однако,
как свидетельствует практика рассмотрения Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации законодательных инициатив субъектов Российской
Федерации, отсутствие согласованности в их действиях зачастую препятствует
прохождению нужных и востребованных жизнью законопроектов.
Краеугольным камнем, основополагающим принципом для Государственного
Собрания — Курултая Республики Башкортостан в его законотворческой
деятельности было и остается признание и защита прав и свобод гражданина:
личных, политических, экономических, социальных и культурных. Существующая
система законодательства предоставляет каждому жителю республики возможность
реализовать свои права в любой сфере, будь то в проявлении его политических
или религиозных убеждений, в сфере предпринимательства, социальной защиты
или в сфере образования.
Сегодня Башкортостан динамично развивается, занимая по экономическим и ряду
иных показателей ведущее место среди других регионов Российской Федерации, а
это требует адекватного развития законодательной базы. Поэтому ключевой
задачей деятельности парламента республики на перспективу является
обеспечение постоянного совершенствования и развития республиканского
законодательства, соответствующего данному этапу развития общественных
отношений.
В плане повышения качества принимаемых законов и интенсификации
законотворческого процесса Государственному Собранию — Курултаю Республики
Башкортостан неизбежно придется активизировать взаимодействие с органами
местного самоуправления. Сегодня представительные органы муниципальных
образований наделены правом законотворческой инициативы в Государственном
Собрании — Курултае Республики Башкортостан, но, как показывает практика,
они им фактически не пользуются. Хотя в ближайшие годы, в период становления
в республике местного самоуправления участие в законотворческом процессе
представителей муниципалитетов позволило бы более объективно учитывать
интересы органов местного самоуправления. В целях совершенствования
законотворческого процесса следует также вовлекать в обсуждение
законопроектов широкие круги общественности, представителей разных слоев
населения.
Анализ предметов ведения комитетов Государственного Собрания — Курултая
Республики Башкортостан и соответственно доли проходящих через них законов
приводит к выводу о неоднородности распределения компетенции и
законодательной нагрузки между ними. Так, на долю Комитета Государственного
Собрания — Курултая Республики Башкортостан по вопросам местного
самоуправления, делам национальностей, общественных и религиозных
объединений, информационной политике приходится значительный объем работы,
куда больший, чем на другие комитеты. С учетом начавшегося процесса
реформирования местного самоуправления вполне логичным будет выделение из
этого комитета отдельного, который занялся бы исключительно вопросами
местного самоуправления. В целом с учетом того, что разграничение полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами процесс перманентный по своей
природе, количество и предметы ведения комитетов Государственного Собрания —
Курултая Республики Башкортостан в будущем должны постоянно
пересматриваться. Сужение или возрастание нагрузки и компетенции комитетов
должны регулироваться с учетом перспектив и тенденций развития федерального
и республиканского законодательства.
Обращаясь к теме эффективности использования парламентом республики
отведенных ему полномочий, следует отметить, что такие формы, как
парламентский контроль, парламентский запрос используются гораздо реже, чем
могли бы. С одной стороны, это связано с объективной инертностью
функционирования парламента, спецификой подготовки и принятия решений, с
другой, в целях повышения авторитета парламента в глазах граждан следует
более активно реализовывать предоставляемые законодательством возможности.
Такие формы деятельности законодательного (представительного) органа
государственной власти, как парламентский контроль и парламентское
расследование, можно рассматривать в качестве важнейших элементов системы
сдержек и противовесов, придающих стабильность взаимоотношениям
законодательной и исполнительной ветвей власти. При этом практика их
осуществления убеждает в их высокой эффективности и в плане поддержки у
населения, и в плане обеспечения реализации законодательства. Вместе с тем
без соответствующего законодательства реализация Государственным Собранием —
Курултаем Республики Башкортостан функций парламентского контроля и
парламентского расследования не будет эффективной. Возможные пересечения с
функциями других контролирующих органов, недостаток полномочий депутатов,
которые будут задействованы в этих процессах, способны дискредитировать
деятельность парламентариев. На примере парламентского расследования,
которое самостоятельно проводил высший представительный орган власти
Республики Северная Осетия — Алания, мы видим, как такая идея может зайти в
тупик. Лишь дополнительный импульс и поддержка со стороны федеральных
органов власти сдвинули дело с мертвой точки и позволили, хотя и с большим
опозданием, завершить парламентское расследование событий в Беслане.
Отчетливо прослеживается тенденция роста значимости и статуса
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в связи с реализацией предложенной Президентом
Российской Федерации В.В.Путиным модели замещения должности высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации. Предлагаемая модель
организации исполнительной государственной власти в субъектах Российской
Федерации путем наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению
Президента Российской Федерации концептуально направлена на повышение
оперативности, управляемости и эффективности исполнительной власти, ее
большей ответственности. Попытки объявить ее нелегитимной несостоятельны,
поскольку в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской
Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данная норма
во взаимосвязи с положением части 1 статьи 32 Конституции Российской
Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право
участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через
своих представителей, позволяет сделать вывод о конституционной допустимости
делегирования гражданами Российской Федерации своего права избирать высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации законодательному
(представительному) органу государственной власти соответствующего субъекта
Российской Федерации. Возложение на парламенты субъектов Российской
Федерации обязанности наделения полномочиями высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации не только повышает значимость законодательных
органов регионов, но и накладывает ответственность за принятое решение.
Государственное Собрание Республики Башкортостан как новый институт власти и
как парламент субъекта Российской Федерации находится на стадии своего
становления и развития. Обозревая истекший период функционирования высшего
законодательного и представительного органа, анализируя опыт парламентской
деятельности, мы можем отметить, что Государственное Собрание Республики
Башкортостан прочно вошло в политическую жизнь и законодательное
пространство не только Башкортостана, но и России в целом.
Написать
отзыв в гостевую книгу Не забудьте
указывать автора и название обсуждаемого материала! |
